《襄阳市汉江流域水环境保护条例》解读

《襄阳市汉江流域水环境保护条例》已于2016年12月1日经省十二届人大常委会第二十五次会议批准，并于12月17日公布，将于2017年5月1日起正式施行。

一、制定背景

汉江是襄阳市最主要的水系, 是长江最大支流，自古以来与长江、黄河、淮河并称“江河淮汉，四大名渎”。汉江在襄阳市辖区主要支流有南河、北河、小清河、唐白河、滚河和蛮河，大中小型水库有845座, 流域面积17357.6平方公里，占全市总面积的88%，占汉江流域总面积的10.02%。

汉江是襄阳市最主要的生产、生活用水水源及纳污水体。长期以来，汉江襄阳段水环境质量一直稳定在Ⅱ-Ⅲ类水质，汉江襄阳市区段的白家湾及火星观水源地饮用水合格率均为100%。但近年来，由于南水北调中线工程实施以后汉江流域襄阳段水量减少和崔家营水库的建设，汉江襄阳市区段已基本演变为一个上起于太平店下止于余家湖的全长约84.4公里的河道型水库，并形成汉江流域水环境纳污能力明显减弱、地下水水位下降、生物多样性减少、航运能力衰减等一系列生态环境问题，还给沿江和下游的集中饮用水源安全带来威胁，给长江中下游流域水环境质量考核带来极大的压力。因此，保护汉江水体环境和生态功能，既是本市实现经济、社会和环境的可持续发展的需要，也是基于保障长江中下游水生态安全的大局需要。

保护汉江、保护母亲河是襄阳市委、市人大、市政府和广大人民群众的热切愿望和迫切期望。党的十八届三中、四中、五中全会要求国家和地方通过生态文明制度建设和法治建设、用严格的法律制度保护生态环境和青山绿水。2015年修订的《中华人民共和国立法法》赋予设区的市的人民代表大会及其常务委员会地方立法权，对本市重要的环境保护事项可以制定地方性法规。在向社会广泛征询地方立法项目建议之后，《襄阳市汉江流域水环境保护条例》）经2016年1月15日襄阳市十六届人大常委会第46次主任会议决定纳入襄阳市人大首批年度立法计划。2016年4月《汉江襄阳段水污染防治条例》的起草工作正式启动。

二、基本框架

《条例》遵循了以保护目标为纲，以实现目标的两个基本策略设计具体措施和制度的逻辑主线。分为总则、政府职责、流域水体污染防治、饮用水水源与水生态保护、环境信息与社会参与、法律责任和附则，共七章七十条。“总则”主要规定汉江流域水环境保护的立法保护目标及其基本原则，“流域水体污染防治”、“饮用水水源与水生态保护” 规定了实现立法目标的两个基本策略及具体制度和措施，“政府职责”、“环境信息与社会参与”规定各类社会主体保护汉江流域水环境和水生态的职责、权利、义务，“法律责任”进一步细化各类行为主体不履行或不遵守法律规定的后果及责任承担方式。

三、主要内容

草案坚持不抵触、有特色、可操作原则，坚持问题导向，结合汉江保护的需要制定了相关制度规范，明确了相关部门的职责，细化了相关法律责任。重点内容有五个方面：

（一）政府职责法定化

流域管理政出多门，涉及环保、水利、林业、渔业、交通港航、城建等多部门。为解决汉江流域水环境管理中“政府职责交叉、权限不明”等问题，草案在遵守上位法规定的前提下，结合《襄阳市环境保护工作责任规定（试行）》和《襄阳市水污染防治行动计划工作方案》的部门分工，将流域管理的政府职责设专章进行规定，对襄阳市各级人民政府（含开发区）、环境保护主管部门、水行政主管部门、农业主管部门、城乡建设主管部门、城市管理主管部门、林业主管部门、交通主管部门、卫生计生主管部门和行政审批部门等政府部门以独立条款明确规定其部门职责；建立汉江流域水环境保护综合协调机制，建立跨部门和跨行政区水环境保护协调联动机制、跨省行政区的水污染治理合作机制；明确了“水环境质量不倒退、优质水体比例不减少”的流域水环境保护目标责任制和“行政首长负责制”。

（二）严格管控污染源

禁止未经处理的污染物排入汉江水体是保持汉江水质优良的关键环节。草案着重规定了对集中式污染源和分散式污染源的不同管控措施。对工业集聚区、城镇生活污水、中心城区的郊区镇以及人口达到一定规模的中心镇和行政村的生活污水、规模养殖场的畜禽废弃物等各类污染物的集中式处理进行了法律规制，要求通过污水处理设施处理后才能排放。对集中式污水处理设施的处理能力及尾水标准、雨污截流工程、污水处理基础设施建设的资金投入进行了规定。要求通过农村环境综合整治实现对分散型村庄、养殖散户等分散式污染源的控制。

（三）确保饮用水源和水生态安全

保护汉江流域饮用水水源地和水环境的生态安全是立法重要的保护目标。为此，草案主要规定了三个方面的措施：首先，通过划定“三区一带”——饮用水水源各类保护区、禁养区、限养区和岸线保护隔离带，对汉江干流和支流两岸及库区外围等生态缓冲区进行了划区保护；其次，规定了保护水体生物多样性的措施，包括禁止使用破坏生物多样性的方法进行捕捞，禁止投放外来物种，适时投放鱼种等；再次，规定了水利枢纽航电工程的生态安全保护义务，要求工程单位建设配套的水生物多样性设施，并定期开展生态环境影响评价。

（四）保障社会参与

环境信息公开是社会公众参与流域水环境保护的必要条件。草案规定公民享有获取环境信息的权利，并细化环境信息公开的主体、内容、公开形式等。草案结合“十三五”规划纲要提出省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度的要求，要求环保行政主管部门履行收集、评估、分析与发布水环境监测信息，搭建环境科技信息服务平台，建立“环境科技信息”共享机制，促进国家重点环境保护实用技术的推广。

水环境保护本质上是“公众事业”，离开了社会参与, 它将行之不远。《环境保护法》（2014年）规定了“公众参与”，环境保护公众参与是指公民、法人和其他组织参与制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务的活动。我市草案规定的“社会参与”，参与主体更加广泛，参与形式更加多样，如要求建立企业和个人环保诚信档案，规定金融机构、环保服务机构及环保社会组织等各种主体参与汉江流域水环境保护的社会责任和义务，规定有关部门和组织对水环境公益诉讼提供鉴定和证明义务等。草案以“社会参与”来提高社会各主体保护水环境的意识，加强对公权力之外的社会各主体的环境保护介入，对《环境保护法》关于“公众参与”制度的一定创新和突破。

（五）细化法律责任

草案规定了详细的法律责任内容。首先，本着“权责一致”的原则，对政府机关及其工作人员违反法律、法规及本条例规定的，规定了行政问责、行政处分；其次，以“不与上位法冲突”和“具有可操作性”的原则，详细规定了单位和个人违反《条例》产生的行政强制、行政处罚以及所应承担的民事责任和刑事责任；再次，对不同情形的违法行为加以区分规定轻重不同的法律责任方式，草案对禁止性行为都区别对待设置了对应的法律责任，具有较强的可操作性。

五、主要特色

汉江保护立法是我市拥有立法权后的首次尝试，它以立法的形式将政府的职责法定化，在具体的解决措施上不求全面，在法律责任上更加细化。其亮点主要是：

（一）政府职责法定

政府职责在其他法律、法规一般只作原则性的规定，主要通过国务院或人民政府的规范性文件予以明确。草案创新性地以第二章专章对关涉流域水环境保护的重要部门的职责予以细化、法定化，尤其针对水上漂浮物清除、水上餐饮监督管理等部门管理交叉地带或“真空地带”进行确权，防止部门相互推诿所造成的流域水环境保护监管失范；对一般关涉部门则予以概括性规定，使各政府部门在汉江流域水环境保护中“各得其所”、“各履其职”。

（二）水上活动管制

草案凸显“以问题为导向”的立法遵旨。根据调研意见反馈，水上餐饮、娱乐、旅游、运动等项目已经严重威胁汉江流域水体环境，并且这些问题也是部门职责管辖的交叉区或“盲区”。草案按照保护优先的原则，采取分类处置的方式，规定禁止在水上及岸边开展餐饮、洗浴等可能污染水体的经营活动；同时，通过严格审批、规范经营、强化监管的方式管制其他水上娱乐、旅游、运动等活动，要求水上活动业责任人要建立完善废物、废水处置设施、管理台帐，规定水上服务业经营场所、设施、设备的出租、发包方对水上服务业产生的水体污染防治承担连带责任。这是草案科学处理保护与发展关系，因地制宜、解决实际问题的重要体现。

（三）创设饮用水水源准保护区和岸线保护隔离带制度。在上位法规定的饮用水水源一级、二级保护区之外，草案规定了汉江干流饮用水源准保护区制度，扩大了饮用水源保护区的范围，提高了饮用水水源的安全系数。草案还创设了岸线保护生态隔离带，把陆源污染物跟汉江流域水体隔离开，充分发挥湿地、林地或草地对污染物的吸纳和消解，净化水体。为承担丹江口库区以下汉江流域城市的饮用水源保护提供了法律支持。

（四）控制农村分散型水污染

农村水环境污染防治从全国范围来看都是生态环保建设的薄弱环节。草案十分重视这个问题，对农村环境综合整治进行了较为系统全面的规定，提出将农村分散型污染源防治纳入农村环境综合整治之中的农村水环境污染防治策略，要求县级以上人民政府采用财政引导和技术指导等方式对分散型污染源进行了管控。草案具体规定：建立乡镇基层环境保护网格监管体系，设置村环境监督员；要求规模较大的行政村在《条例》实施后五年内建立长效保洁机制并实现固体废弃物无害化处理，对秸秆等农业生产废弃物实现资源化利用；对农药化肥实行总量消减控制并要求合理施用农药、化肥；对散养畜禽产生的废弃物也作了一定的禁止性规定。